Como se habrá podido apreciar, el conjunto de acciones identificadas arriba para impulsar la reestructuración productiva y para acrecentar y mantener la capacidad competitiva podría conformar una política de desarrollo. Sin embargo, es tal el peso que tiene en ese conjunto la tecnología -tanto en el sentido lato como en el más restringido- que un amplísimo segmento del conjunto podría integrarse bajo el paraguas de la política tecnológica. En el fondo lo que ocurre es que, dada la importancia central que cobra la tecnología como instrumento para alcanzar la competitividad, no es posible separar la política tecnológica de la estrategia de desarrollo.

¿Qué puede significar esto desde el punto de vista institucional? ¿Cuál es el organismo público que debe o puede dirigir, coordinar, planificar y hacer el seguimiento de esta gama tan variada de servicios al aparato productivo? La respuesta es: ninguno. Ni un super-ministerio del desarrollo, ni un super-ministerio de tecnología, ni un organismo de alto nivel con representantes de todos los sectores involucrados puede aspirar a ser eficiente dirigiendo una tal variedad de acciones y una red tan vasta de actores.

Una forma de abordar la integración de estas políticas es pensando en términos de una política nacional de competitividad e innovación, sirviéndose de la acepción más amplia del concepto de "Sistema Nacional de Innovación" introducido por Lundvall y Freeman[41].

A pesar de su utilización creciente en medios académicos [42] y de su gradual introducción en los medios de la política tecnológica, no existe consenso en cuanto a una definición del sistema nacional de innovación. Hay dos sentidos en uso: uno restringido y uno amplio.

En el sentido más estrecho, el Sistema Nacional de Innovación coincide esencialmente con lo que en América Latina hemos denominado Sistema Científico Tecnológico, colocado en muchos casos bajo un Ministro de Ciencia y Tecnología. La justificación del cambio de nombre es el uso del término "innovación", es decir, la introducción comercial de progreso técnico, en contraste con las formas más académicas de la ciencia y la tecnología. Esto sirve para indicar que las instituciones públicas se reorientarán a apoyar al sector productivo, es decir, la introducción comercial de progreso técnico. Pero esa acepción es demasiado restringida y no satisface los propósitos integradores que buscamos. También minimiza la importancia independiente de la institucionalidad científica.

En el sentido más amplio, el Sistema Nacional de Innovación se entiende como todo aquello que afecta la capacidad innovativa, la actitud innovativa y las posibilidades de innovar en un espacio nacional. Esta concepción se emparenta con la visión amplia de la tecnología discutida arriba y nos permite englobar a todos los actores y todos los espacios relacionados con el progreso técnico en el aparato productivo, al mismo tiempo que la distingue del mundo académico y científico.

De hecho, Lundvall y sus colegas introdujeron el concepto como consecuencia de descubrir que la innovación era un proceso interactivo. Escogieron el término "sistema" para referirse a la red de vínculos de cooperación entre usuarios y productores que pasa por la búsqueda conjunta del aprendizaje mutuo [43] y culmina en avances tecnológicos determinados y en la creciente capacidad de todo el conjunto para identificar posibilidades de innovación y realizarlas. Ya Nathan Rosenberg había señalado el papel de las relaciones entre proveedores y usuarios en impulsar la superación de sucesivos desbalances y cuellos de botella tecnológicos, resultando en secuencias de innovaciones complementarias e incrementales[44]. Este comportamiento interactivo, comprobado históricamente, se ha estado intensificando en los últimos tiempos al difundirse las prácticas modernas de cooperación tecnológica: las alianzas estratégicas, los acuerdos de complementación técnica, el modelo japonés de desarrollo de proveedores, los consorcios de investigación, las nuevas relaciones universidad-industria, la colaboración técnica con el usuario, etc.

La calidad, la frecuencia y la intensidad que puedan tener este tipo de interacciones en un espacio económico, junto con cuán denso sea el tejido de calificaciones, determinan hasta qué punto puede cada empresa o cada institución concentrarse en su área de especialización estratégica. La posibilidad real de interactuar y complementarse con las otras empresas o instituciones del entorno es lo que permitirá a cada una desplegar al máximo su propio potencial tecnológico especializado e incrementar su competitividad en el mercado. A su vez, la capacidad de respuesta de instituciones como las educativas y las de investigación está en parte determinada por la calidad y variedad de la interacción con el aparato productivo y de la especificidad y rigor de sus exigencias.

Visto así, este "sistema" es mucho más como un sistema ecológico, donde lo importante son las interrelaciones en un conjunto armónico de múltiples participantes. Entendido de esta manera, puede decirse que todo país tiene un sistema nacional de innovación lo que podríamos llamar un "ambiente territorial para la innovatividad", sólo que unos son pésimos y otros excelentes. En unos se da fácilmente la cooperación, en otros hay grandes resistencias; en unos hay canales de comunicación entre los diversos actores, en otros la práctica común son los compartimientos estancos; en unos el mundo educativo se comunica con el mundo de la producción para conocer sus necesidades y actualizarse constantemente, en otros los dos mundos se observan de lejos; en unos el sistema financiero se involucra en los proyectos concretos, los aspectos técnicos del mercado y las estrategias de largo plazo de sus clientes, en otros sólo se ocupa de mirar estados financieros y estimar tasas de retorno en el corto plazo; en unos los ingenieros o gerentes de la industria dan clases en la universidad y los profesores investigan en los laboratorios de las plantas industriales, en otros las puertas están cerradas en ambos lados para este tipo de colaboración cotidiana.

La tarea entonces no sería "montar" un sistema de innovación, como puede ser el caso con el Sistema de Ciencia y Tecnología o el Sistema Educativo. Es más, para evitar confusiones, quizás sería preferible -en lugar de hablar de "sistema"- referirse a una "red" nacional de innovación. El objetivo sería mejorar, fortalecer y dinamizar los vínculos en la red existente.

En la práctica, eso implica actuar desde todos los ámbitos de la política de desarrollo, desde todas las instituciones y desde todas las empresas para multiplicar las interconexiones, hibridizar competencias, establecer canales de información mutua, incrementar las comunicaciones directas e informales, crear oportunidades de colaboración alrededor de problemas específicos, en fin, derribar barreras, abrir compuertas y estimular la acción conjunta en todos los puntos posibles. Debe quedar claro que todo esto sólo es lograble en la medida en que los actores vayan descubriendo que la cooperación los beneficia de manera concreta. Sólo la comprobación gradual del interés mutuo en participar en juegos de suma positiva puede crear vínculos de confianza que perduren y se fortalezcan.

Pero hay otro aspecto importante de estas redes de innovación. Al usar el adjetivo "nacional", el grupo de Aalborg quería enfatizar el sesgo de especialización que tiene cada sistema de innovación por el hecho de estar en un país concreto. En Islandia el sistema de innovación es infinitamente superior en el área de pesca que en lo que se refiere a otras tecnologías no asociadas a su experiencia y capacidad productiva. El ejemplo de Dinamarca, que sirve de punto de partida para el desarrollo de estas ideas, muestra como la especialización en productos lácteos fue acumulando experiencia específica, desde el nivel del trabajador más sencillo hasta el del tecnólogo más calificado, pasando por ingenieros, empresarios y gerentes en las empresas de productos finales y en las de sus proveedores. Esto fue haciendo cada vez más fácil avanzar por una ruta de creciente sofisticación tecnológica en todos los puntos de la red de interacción y a todo lo largo de la cadena de transformación. Es lógico suponer que la acumulación de experiencia en un área productiva específica eleve la capacidad de interacción innovativa, permitiendo a los diversos actores especificar necesidades tecnológicas, participar en su solución y evaluar su efectividad. Esto coincide plenamente con las constataciones de Porter en cuanto a las fuentes de las "ventajas competitivas de las naciones"[45].

Esto significa que el sistema o red de innovación de un país está anclado en un espacio geográfico, económico y social específico. Además de definirse por el nivel de capacidad para interactuar e innovar, el sistema se distingue por tener áreas de mayor dinamismo potencial en función de las fuentes de experiencia aprovechables, surgidas de la tradición y la especialización productiva. Este sesgo, tiende a coincidir con las áreas de ventajas comparativas -tanto estáticas como dinámicas- de cada país, con lo cual indica también posibles caminos de especialización estratégica. Las decisiones de los actores en el sector productivo, las políticas públicas y la capacidad de concertación entre ambos determinarán si este sesgo se sabe aprovechar al máximo en el proceso de reestructuración en los países de América Latina.

En resumen, la creación de un ambiente de innovación permanente a lo largo y ancho del tejido social, fortaleciendo los ejes de desarrollo de ventajas comparativas dinámicas, sería la base para impulsar la transformación productiva y aprovechar las nuevas oportunidades que ofrece un paradigma basado en la mejora continua y la intensidad tecnológica.

Sirviéndonos entonces de esta visión podemos retomar la cuestión institucional. Reconocer que el fortalecimiento del sistema o red nacional de innovación es probablemente uno de los medios más eficaces para acrecentar el potencial competitivo del espacio nacional tiene una consecuencia práctica: el acento en las políticas de desarrollo y en las políticas tecnológicas ha de ser PROMOVER LA INTERACCION INNOVATIVA.

Este lineamiento sirve para guiar la acción de cualquier organismo, de cualquier gobierno local y de cualquier institución, sin necesidad de una coordinación central única. Al igual que en el nuevo modelo de gerencia, la coherencia de millares de decisiones y acciones tomadas por unidades semi-autónomas resulta de la definición de un rumbo estratégico común y del establecimiento de criterios compartidos. Es más, cada proceso de interacción tiene que producirse alrededor de un propósito específico, sea éste amplio como el desarrollo concertado de una cadena productiva o zona geográfica o más focalizado como la solución de un problema técnico, un problema social o un problema de mercado. Dado que cada proceso exige la confluencia de actores directos, con competencias específicas, procedentes de diversos organismos, instituciones, grupos o empresas, la coordinación se va produciendo en el sitio donde hace falta: en el lugar de los hechos.

No obstante, en última instancia, el desarrollo y el crecimiento van a depender de cuán exitosamente se desencadenen la iniciativa, la creatividad y la disposición a la inversión y al riesgo en el sector productivo mismo. Ninguna cantidad de esfuerzos del sector público por fomentar la interacción innovativa puede superar la falta de un ambiente facilitador, de un marco regulatorio apropiado, con reglas claras y estables y un ambiente macroeconómico favorable. Analizar el marco existente, limpiarlo de trabas y llenarlo de estímulos, es una irrenunciable tarea del Estado, para crear un clima propicio a la inversión y a la búsqueda de la competitividad.

Pero, detenerse allí es claramente insuficiente. La importancia que cobra el dominio tecnológico para la sobrevivencia de la empresa y el hecho de que la competitividad sea estructural y sistémica coloca sobre el Estado, como representante de la sociedad, una enorme responsabilidad. Saber ejercerla sin los vicios del pasado no es tarea fácil. Por lo que aquí hemos discutido, la complejidad de la tarea y el sinnúmero de obstáculos a remontar requiere del sector público desplegar una intensa actividad. No para planificar, dirigir y controlar, porque eso ahoga la creatividad de los actores, sino para ejercer un verdadero liderazgo y promover el desarrollo de esa creatividad.

El Estado que guiará los procesos exitosos de desarrollo en esta nueva fase será necesariamente distinto del que presidió sobre el proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, más que cambios en la estructura, lo esencial es la modificación profunda en los modos de funcionamiento y los patrones de comportamiento de los funcionarios; un reaprendizaje de roles y una reorientación de las funciones y los objetivos. Es a partir de los muchos experimentos -errados o exitosos- en el esfuerzo por diseñar esa nueva manera de actuar, como se irán decantando las políticas y medios efectivos e identificando las estructuras y organismos adecuados.

Este no es un proceso fácil. Si la destrucción creadora en el aparato productivo enfrenta resistencias, la destrucción creadora en el campo de las instituciones, en particular las del Estado, produce grandes choques sociales, culturales y políticos. Ese rechazo y esa inercia, aparte de la dificultad inherente a la innovación organizativa, están anclados en hábitos y en intereses creados. En la particular situación latinoamericana, la estéril dicotomía entre libre mercado y estatismo ha impedido desarrollar un amplio debate sobre el carácter de la transición actual y sobre la forma específica que debe tomar la acción del Estado para apoyar la reestructuración necesaria[46]. Las reflexiones que aquí hemos presentado desean ser una contribución concreta para alimentar esa discusión.